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三大硬伤注定“印太经济框架”走不远

2023-06-06 09:27:56来源：人民日报海外版

近日，印太经济框架（IPEF）14个成员国在美国底特律举行第二次部长级会议，各方达成使供应链“更具弹性和安全性”的协议，美方声称要以此“减少对中国的依赖”。

这是IPEF启动一年后达成的首份协议。分析认为，鉴于中国与地区国家间密切的经贸联系，IPEF协议将带来哪些影响仍不确定。《日本经济新闻》称，因各方在利益诉求上有诸多分歧，接下来的相关谈判有陷入僵局的可能。

专家指出，IPEF打着合作之名行排他之实，企图建立美国主导的贸易规则，重组产业链体系，让地区国家与中国经济“脱钩”。IPEF存在多重硬伤，注定走不稳、走不远。

(资料图)

先天不足——

地缘政治色彩浓厚，与自贸协定有本质区别

近日，美国商务部长雷蒙多谈及IPEF时指出，美国希望恢复在该地区的经济领导地位，“为印度洋—太平洋国家提供一种替代中国的选择”，又一次暴露IPEF的排他性、封闭性、对抗性等特点。

2021年10月，美国总统拜登以视频方式出席东亚峰会时提出IPEF概念。2022年5月，拜登访问日本期间宣布IPEF正式启动。

“IPEF是美国临时拼凑的产物。”对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院院长、教授屠新泉在接受本报记者采访时指出，奥巴马政府时期，美国主导推动“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），特朗普政府上台后退出TPP；拜登政府曾考虑重新加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），但受到美国国内保护主义政治力量的掣肘。长期以来，以贸易为工具巩固领导力、构筑同盟圈子，是美国的惯常做法。拜登政府也试图在经贸领域推出一个构想，凸显美国在亚太地区的存在感和影响力，IPEF由此产生。它并不是拜登政府深思熟虑后的产物，也称不上“战略性”构想，只能勉强算是“急就章”，缺乏实质性内容，存在先天不足。

中国社会科学院亚太与全球战略研究院国际经济关系研究室主任张中元向本报记者分析，在亚太地区，美国近几届政府对中国的围堵和制衡从未停止。拜登政府上台后，继承并深化了特朗普政府提出的“印太战略”概念。该战略在安全领域投入较多资源，经济领域存在短板。拜登政府试图以IPEF弥补短板，为“印太战略”服务。

英国国际关系分析人士汤姆·福迪曾指出，IPEF并没有实际内容，仅仅是一个口号，最终会是无稽之谈。因为它忽视了地理和经济现实，是完全基于意识形态、一厢情愿的幻想。

据《纽约时报》报道，美国商业团体也对IPEF持保留态度。在日前致美国政府的公开信中，包括美国商会和全美制造商协会在内的30多家美国企业团体表示，IPEF谈判忽略了有助于美国企业的传统贸易优先事项。该协议试图将中国描绘成全球供应链的“破坏者”，而非能为美国和其他国家的企业带来实质利益的一方，这显然不符合事实。

“IPEF是一个将中国排除在外的所谓‘经济安排’。美国试图构建针对中国的价值观同盟，鼓动亚太国家对中国‘脱钩’，以达到主导亚太经济、维护自身霸权、遏制中国的目的。”张中元认为，IPEF打着“经济合作”的旗号，实际却是在搞“经济冷战”，具有浓厚的地缘政治色彩，严重背离了亚太合作的理念和精神。一些亚太国家对该框架持谨慎甚至怀疑态度，不愿意在美国挑起的地缘政治对抗中“选边站队”。

屠新泉指出，IPEF与自贸协定的最大区别，就是缺乏贸易自由化、市场准入谈判等相关内容。对除美国之外的其他国家而言，IPEF有哪些价值、能带来哪些实际经济利益，目前都看不到。因此，IPEF的生命力和吸引力大打折扣。

美国优先——

体现美国的利益和价值观，其他成员很难真正受益

按照美国的设想，IPEF包括四个支柱：一是在数字贸易、劳工和环境等领域制订所谓公平、高标准和有约束力的规则；二是提高芯片、大容量电池、医疗产品、关键矿物等重要产业供应链的韧性和安全性；三是推动高标准基础设施建设、脱碳和绿色技术发展；四是税收和反腐败。

“IPEF表面看来内容广泛、议题较多，但实际成果寥寥。”张中元指出，一方面，美国的承诺“口惠而实不至”。IPEF推出之初，其他成员国尤其是亚太国家更关心美国能否提供市场准入、降低关税及贸易壁垒。但该框架显然不能满足这些国家的需求。在气候变化、基础设施等议题上，美国国内党派斗争激烈、分歧较大，也不太可能拿出具体举措。另一方面，由于各成员国经济发展水平差距较大，美国标榜的所谓“公平”“高标准”很难落到实处。比如，在数字经济、劳工、清洁能源等方面，IPEF为他国设置了诸多束缚，迫使发展中国家同美经济政策“硬接轨”，明显超出部分国家的国内政策标准和实际承受能力。

《日本经济新闻》称，尽管IPEF就强化供应链问题取得了一定的进展，但在其他领域，美国和东南亚国家的立场分歧非常明显。相比其他成员关心的贸易自由化问题，美国更重视它所谓的“劳工权利和环境”标准，这与东南亚国家追求实际利益的诉求相悖。

2022年9月，IPEF首次部长级会议举行期间，印度就以“目前看不到益处”“可能歧视发展中国家”等为由，宣布暂时退出IPEF贸易谈判。

“IPEF完全由美国主导，反映美国利益，是‘美国优先’的产物，其他国家利益和诉求则被忽视。美国在提出苛刻要求的同时，又不承诺以降低关税或扩大市场准入作为回报，造成一些国家的参与动力不足。”张中元说，对东盟来说，IPEF还带来一个挑战：由于缅甸、老挝、柬埔寨没有参与该框架，东盟长期遵循的一致性原则或将遭到破坏。

美国CNBC指出，IPEF看似提供了一种具有很大灵活性的“软法律”框架，但仅允许成员国就少数规则与个别领域达成一致。该框架的真正目的在于让美国增强在该地区的影响力，以便为其采取的干预措施提供一个合法借口。

“IPEF的四个支柱都充斥着美国‘喜欢’的词汇。”屠新泉指出，比如，“公平贸易”是美国频频炒作的概念，美国一直狭隘地认为，美中经贸关系是“不平等”的；“供应链弹性”实质是为了建立摆脱中国的产业链供应链，但对中国的第一大贸易伙伴东盟而言，与中国“脱钩”是无法实现的。美国试图以自家标准主导亚太地区经贸，却无法为其他国家带来实际利益。

后继乏力——

受美国国内政治掣肘，未来存在较大不确定性

近年来，美国一直是亚太经济合作的“搅局者”。从退出TPP，到不参加CPTPP和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），再到提出具有地缘政治色彩的IPEF，美国遵循的原则是“合则用，不合则弃”，完全从自身利益出发。美国是否能履行IPEF相关承诺？外界并不看好。

据悉，本届美国国会并未授予拜登与其他贸易伙伴国谈判并签署新贸易协定的权力，这意味着IPEF只能提供一种松散的伙伴关系，无法达成具有法律约束力的贸易协定。同时，拜登政府为了避免该框架在国会论证期间通不过，已明确表示不会将谈判结果提交国会批准，这就意味着IPEF达成的协议条款没有法律效力。

法新社指出，与传统的贸易协定不同，IPEF没有谈判关税和放宽市场准入的计划——因为这些在美国选民那里日益不受欢迎，也很难在美国国会获得通过。

屠新泉指出，在美国国内党派斗争激烈、保护主义势力对贸易自由化缺乏兴趣的背景下，拜登政府若将IPEF拿到国会寻求批准，将面临一定阻力。另外，IPEF内容主要体现民主党的想法和理念，如清洁能源、基础设施建设等议题，若共和党政府上台，IPEF前景将面临极大不确定性。在财政预算上，由共和党控制的众议院经常反对民主党政府的开支计划，之后涉及IPEF的投资或援助计划，很有可能会在国会遇阻。

2022年5月，为了推销IPEF，美国政府宣布将向东盟投资1.5亿美元，用于加强东南亚清洁能源建设、海上安全和抗击新冠疫情等工作。该金额一经公布，就遭舆论嘲讽。毕竟，几乎同一时间，美国向乌克兰提供了高达400亿美元的援助。路透社的报道指出，与中国和东南亚的深厚关系相比，美国的投资承诺显得苍白无力。

张中元也认为，IPEF实施前景有很大的随意性和不确定性——

其一，该框架是拜登政府以签署行政命令的方式推进的，不会经过国会批准，缺乏法律层面的保障和约束力。

其二，尽管IPEF在美国国内不走立法程序，但相关谈判仍将受国内政治博弈的牵制，加之民主、共和两党在一些议题上存在分歧，商界人士也质疑该框架的实际效能，IPEF能否拿出促进投资的实际举措，仍然存疑。

其三，该框架完全由美国主导，美国政府有可能根据自身利益需要随时修改相关议题和内容。随着美国政府换届，IPEF能否贯彻下去也是一个问号。特朗普政府退出TPP谈判就是一个先例。未来，IPEF很有可能会沦为一个仅具有象征意义的所谓“多边合作”机制。

其四，美国的财政支出受多方面因素限制。且乌克兰危机全面升级后，随着地缘政治风险上升，美国企业参与基础设施投资的动力不足。上述因素都将影响IPEF在实操层面的效果。

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